Обсуждение вопросов территориальной доступности местного самоуправления в Общественной палате

28.07.2017

27 июля 2017 г. Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по территориальному развитию и местному самоуправлению провела круглый стол «Территориальная доступность местного самоуправления в России. Как в условиях экономической оптимизации сохранить самый близкий к жителям уровень власти?». К дискуссии были приглашены федеральные эксперты, представители органов государственной власти и местного самоуправления.

В круглом столе приняли участие директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС Екатерина Шугрина, ведущие научные сотрудники Центра Роман Петухов и Ирина Кабанова.

Председатель Комиссии Общественной палаты Андрей Максимов, открывая заседание, отметил, что при проведении территориальных преобразований необходимо находить баланс между доступностью и дееспособностью местной власти. Существуют территории, где инфраструктурная обеспеченность, охваченность муниципальными услугами оказывается крайне низкой. С другой стороны, есть объективные экономические реалии, не позволяющие содержать крупные инфраструктурные объекты и уж тем более управленческий аппарат в местах с низкой заселенностью и перспективами дальнейшей демографической убыли. Однако неравномерность расселения, отягощенная неоптимальной «нарезкой» муниципальных образований не должна препятствовать реализации права граждан на местное самоуправление.

В рамках мероприятия был презентован доклад «Проблемы территориальной доступности местного самоуправления» фонда «Институт экономики города». Он представляет собой исследование территориальной доступности местного самоуправления на примере 18 регионов России. Генеральный директор фонда Александр Пузанов отметил, что в России сложилась парадоксальная ситуация, когда средний размер поселений (по численности населения и площади территории) – и, следовательно, доступность местного самоуправления для граждан – существенно варьируется на территории страны, но логика этого варьирования не всегда коррелирует с объективно сложившимися условиями. В одних регионах местное самоуправление учреждено на территориях, в принципе неспособных полноценно его осуществлять (в частности, в малых сельских поселениях), в других – население отчуждено от участия в решении вопросов местного развития, несмотря на наличие объективных возможностей для этого (в частности, в крупных населенных пунктах на территориях городских округов, удаленных от центров этих городских округов).

В целом исследование фонда «Институт экономики города» показало, что доля населения, проживающего в зоне ограниченной транспортной доступности местного самоуправления, значима. По большинству регионов она варьируется в пределах 2-4% общей численности населения региона, а в отдельных регионах превышает 10%. Вместе с тем, отмечается отсутствие ярко выраженной прямой связи между системой расселения и доступностью местного самоуправления для населения. Укрупнение поселений, если оно проведено с учетом особенностей региональной системы расселения, также не обязательно вызывает сокращение доступности местного самоуправления. Однако упразднение поселенческого уровня однозначно влияет на сокращение участия населения в местном самоуправлении. В частности, доля населенных пунктов с затрудненной доступностью в результате ликвидации поселенческого уровня может возрасти в 2,5-3 раза, а доля населения, для которого местное самоуправление фактически недоступно – в 3-8 раз.

Вывод о росте запущенности территорий в процессе укрупнения поселений, проведенного без учета особенностей системы расселения и осуществления местного самоуправления и о губительности ликвидации поселенческого уровня для местного самоуправления поддержала ведущий научный сотрудник Института географии РАН Ольга Глезер.

Екатерина Шугрина проиллюстрировала некоторые последствия территориальной доступности местного самоуправления на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 06.07.2017 № 18-П. Судом исследовалась территориальная доступность при организации школьного образования. В отношении некоторых конституционных прав граждан требования по осуществлению муниципальных услуг имеют императивное правовое регулирование, в действующем законодательстве установлена определенная коллизия конституционных ценностей, связанных с одной стороны с необходимостью сохранения самостоятельности местного самоуправления, а с другой – реализации права на образование.

Участники дискуссии отдельно обсудили вопрос, связанный с укрупнением муниципальных образований, в том числе преобразованием муниципальных районов в городские округа. В обсуждении был представлен опыт Республики Карелия, Ленинградской, Московской и Нижегородской областей. Своими наблюдениями поделились Иван Макаров, первый заместитель председателя комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области, Ольга Бурак, заместитель начальника управления Главы Республики Карелия по вопросам муниципального развития, Николай Костюкович, начальник управления политического анализа министерства внутренней региональной и муниципальной политики Нижегородской области, Роман Петухов, ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС.

Противоречие в утверждениях об улучшении экономической ситуации в муниципальных образованиях, подвергнутых укрупнению, выявила глава городского поселения Черкизово Московской области Оксана Шеменева, которая на примере городского округа Домодедово продемонстрировала постоянный рост муниципального долга с момента преобразования Домодедово в городской округ. Она также подчеркнула сокращение возможностей для привлечения средств граждан в рамках «народного бюджетирования» в случае укрупнения территорий муниципального образования и ликвидации поселенческого уровня.

Андрей Максимов отметил, что от того, насколько активны будут жители конкретных территорий и экспертное сообщество, во многом зависят решения органов власти на самом разном уровне, и призвал к участию в работе по определению критериев, которые должны использоваться при проведении территориальных преобразований.

Более подробная информация представлена на сайте Общественной палаты РФ https://www.oprf.ru/