Дискуссия об особенностях участия органов местного самоуправления в бесплатном предоставлении земельных участников

27.12.2017

В Центре поддержки и сопровождения органов местного самоуправления прошел научно-методический семинар, посвящённый обсуждению Определения Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором приняли участие Директор Центра Екатерина Шугрина, ведущие научные сотрудники Центра Роман Петухов и Ирина Кабанова. Несмотря на отказной характер обсуждавшего Определения, Конституционный Суд РФ сформулировал важные правовые позиции, уточняющие конституционно-правовую суть вопросов местного значения, определяемых термином «организация», и особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении мер государственной социальной поддержки.

Поводом к обращению в Конституционный Суд РФ послужила практика обязывания в судебном порядке органов местного самоуправления города Барнаула организовывать за счет средств местного бюджета электроснабжение, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение, а также устройство автомобильной дороги местного значения на земельных участках, предоставленных гражданам, относящимся к льготным категориям (молодые семьи, одинокие матери (отцы), имеющие несовершеннолетних детей, граждане, имеющие трех и более детей), для индивидуального жилищного строительства по договорам аренды или в собственность.

В своей жалобе администрация города Барнаула поставила вопрос о конституционности положений пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых закреплены такие вопросы местного значения, как:

  • организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации,
  • дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно позиции заявителя указанные вопросы местного значения противоречат Конституции в «той мере, в какой они служат нормативной основой для возложения на городские округа расходов на строительство объектов инженерной инфраструктуры и автомобильных дорог за счет средств местного бюджета на всей территории городского округа, в том числе на предоставленных гражданам земельных участках, - вне зависимости от наличия на этой территории жилых домов, от условий и времени застройки, притом что земельные участки предоставляются на основании актов, вынесенных органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках осуществления ими полномочий по предоставлению мер социальной поддержки и при отсутствии принятого в установленном порядке закона, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с выделением необходимых для их реализации финансовых и материальных средств».

Сотрудники Центра при обсуждении Определения № 2516-О обратили внимание на следующие правовые позиции Конституционного Суда, имеющих существенное значения для организации местного самоуправления.

1. Раскрывая правовую суть двух вышеуказанных вопросов местного значения, Конституционный Суд РФ отметил, что в них понятие «организация» подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. При этом, в Определении особо подчеркивается, что этот термин не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, так как по мнению Конституционного Суда РФ это бы означало, с одной стороны, возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, а, с другой стороны, возможность их выхода за пределы своей компетенции. Исходя из этого Суд делает принципиально важный вывод о том, что содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое термином «организация», не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что вопросы местного значения, определяемые посредством термина «организация», в качестве конечной своей цели имеют обеспечение гражданам бесперебойного доступа к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему соответствующих публичных услуг надлежащего качества и инфраструктуре общего пользования, т.к. тем самым они реализуют основную цель местного самоуправления - удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом, в Определении делается оговорка, что положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

2. В Определение отмечается, что федеральный законодатель допускает возложение субъектом РФ на органы местного самоуправления обязанности по отчуждению находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков в пользу граждан путем определения случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан в качестве меры социальной поддержки. В частности, пунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается, что социальная поддержка и социальное обслуживания граждан может осуществляться, том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты социальных пособий и возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан.

3. Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, которые должны быть известны органам местного самоуправления в силу того, что все земельные участки, предоставляемые для индивидуального жилищного строительства, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30 Градостроительного Кодекса подлежат учету, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающими в себя градостроительные регламенты. При отсутствии на территории муниципального образования земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности, по мнению Конституционного Суда РФ, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта РФ в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта РФ.

В тоже время, если органы местного самоуправления согласуют принятие в муниципальную собственность из собственности субъекта РФ земельного участка для целей последующей передачи в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (либо в иных подобных случаях государственной поддержки семей, имеющих детей), то оно влечет за собой - при отсутствии иных договоренностей между органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования и органами государственной власти субъекта РФ - обязанность муниципального образования по обеспечению соответствующего земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, поскольку параметры такого земельного участка и цели его использования известны на момент его принятия в муниципальную собственность.

4. Конституционный Суд РФ в рассматриваемом Определении отметил, что при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки должна учитываться ранее сформулированная им позиция о том, что местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации и, следовательно, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда РФ, конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма должны определяться в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Ознакомиться с полным текстом Определения Конституционного Суда РФ от 09.11.2017 № 2516-О можно на сайте Конституционного Суда РФ по следующей ссылке: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision300549.pdf